3. Конституционные основы права массовой информации

К оглавлению

Термин «конституция» происходит от лат. constitutio, что значит «устройство». Под конституцией понимают Основной закон государства, имеющий высшую юридическую силу. Этот закон закрепляет основные принципы государственного строя, высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, а также структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления (форму правления). Конституция очерчивает круг функций государства, устанавливает основы его отношений с человеком и обществом[1].

Виды конституций. Ученые классифицируют конституции по различным признакам. Например, их разделяют на писаные и неписаные конституции. Под писаной конституцией понимается единый нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке Основной закон государства, обладающий высшей юридической силой. В современном мире преобладающее число государств имеет писаную конституцию. Роль конституции может выполнять и система правовых актов, обычаев и судебных прецедентов. Неписаной конституцией обладают Великобритания, Новая Зеландия и Израиль.

Кроме этого, их можно делить на кодифицированные и некодифицированные. Первый вид подразумевает, что конституция представляет собой единый писаный акт, регулирующий все основные вопросы конституционного характера. К ним можно отнести ныне действующие Основные законы таких государств, как Россия, Италия, Египет, Япония, Казахстан. Некодифицированные (неконсолидированные) конституции состоят из нескольких писаных нормативных актов. Достаточно интересный пример – это свод актов, составляющих конституцию Швеции. В этой стране роль конституции исполняют четыре основных закона: Форма правления (1974), Акт о престолонаследии (1810), Акт о свободе печати (1949), Основной закон о свободе высказываний (1991). Как видим, в этой стране закон, регулирующий СМИ, является частью верховного закона страны. А вот смешанные конституции состоят как из писаных правовых актов, так и из обычаев и доктринальных толкований. Таких конституций очень мало — это конституции Великобритании и Новой Зеландии[2].

Интересно, что нередко в конституциях стран находит отражение отпечаток исторических событий. В частности, здесь можно упомянуть девятую статью Конституции Японии, принятой 3 мая 1947 года. Основной причиной принятия второй конституции Японии стало поражение во Второй мировой войне и оккупация страны войсками США. В статье 9 провозглашается, что «японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации» и от угрозы применения вооруженной силы в международных спорах. Она также содержит обязательство Японии никогда впредь не создавать сухопутные, морские, военно-воздушные силы и другие средства войны. Вследствие этого в Японии действуют лишь 250-тысячные силы самообороны, которые могут действовать только внутри страны для защиты от возможного нападения, а за рубежом — с миссиями невоенного характера[3].

Другой пример – Южная Корея, в конституции которой два раза упоминается необходимость объединения с братской КНДР.

Конституция Республики Казахстан[4] принята на всенародном референдуме 30 августа 1995 года. Она возглавляет всю систему казахстанских источников права. Остальные законы и подзаконные акты не могут противоречить её нормам. В Конституции определены общие начала (принципы) правового регулирования в стране. На основе одной или нескольких её статей складывается целая отрасль законодательства или права.

Кратко говоря об истории его принятия, нужно отметить, что это вторая конституция независимого Казахстана. Первая была принята в 1993 г., и в ней Казахстан устанавливался в качестве парламентской республики. В связи с некоторой политической нестабильностью начался поиск новой формы.  Таким образом, несмотря на то что Конституция была принята 30 августа 1995 года, ее история началась задолго до этого.

Сравнительный анализ конституционной нормы о праве на свободу слова в Казахстане и России. В бытность Советского Союза законодательство, регулировавшее деятельность СМИ в КазССР, было идентичным законодательству РСФСР. С распадом СССР в независимых государствах начала создаваться собственная юридическая система, формировавшаяся в соответствии с социально-экономическими и политическими требованиями. И хотя законодательство осталось во многом схожим, в целом ряде случаев нормы права регулируют сферы жизнедеятельности социума, в том числе и СМИ, по-разному.

В первую очередь мы должны говорить о различиях положений Конституций стран, касающихся регулирования политики в области информации. В некоторых странах этому положению отводится не так много внимания. Скажем, в Конституции США отношение к информации закреплено лишь в первой поправке, согласно которой «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии либо запрещающего свободное ее  исповедание, либо  ограничивающего свободу слова или печати,  или право народа мирно собираться и обращаться  к  правительству  с  петициями  об удовлетворении жалоб»[8]. Возможно, в условиях англо-саксонской системы права такой формулировки достаточно, но для романо-германской модели, к которой относится юридическая система Казахстана и России, подобное нормирование недопустимо. В связи с этим статьи Конституций обеих стран гораздо более подробно раскрывают суть права на информацию. Для сопоставительного анализа мы возьмем статью 20 Конституции РК[9] и статью 29 Конституции РФ[10], которые суть этого права.Прежде всего, нужно отметить, что статья российской Конституции состоит из пяти пунктов, а казахстанской – из трех. В связи с этим мы сначала рассмотрим те положения, которые сопоставить можно, а затем коснемся того, в чем статьи полностью различаются.Для начала обратим внимание на то, что в обоих случаях положения статей касаются «каждого». Другими словами, они распространяются не только на граждан, но и на иностранцев и на лиц без гражданства. Отчасти это объясняется естественной логикой данного утверждения. С другой стороны, обе страны подписали Всеобщую декларацию прав человека1948 года, в 19 статье которой говорится о праве каждого на свободу убеждений и их выражения[11]. Более того, обе страны ратифицировали Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, где это положение подтверждается еще раз.

Первый пункт статьи 20 Конституции РК гласит: «Свобода слова и творчества гарантируется. Цензура запрещается». Некоторые ученые отмечают, что свобода слова является естественным правом, данным человеку от рождения. Таким образом, гарантия этой свободы очевидна. Не государство дало людям это право, а значит, и не оно может его отнять, если, конечно, на то нет особой причины. Первый пункт 29 статьи Конституции Российской Федерации гласит, что «каждому гарантируется свобода мысли и слова». В официальном комментарии говорится, что гарантия свободы мысли заключается  в защите человека от ограничения его возможности мыслить свободно и независимо, не подвергаясь никакому неправомерному воздействию на его мозг или сознание медикаментозными препаратами или техническими средствами, незаконными экспериментами, поскольку до того, как мысль воплотится в какое-либо деяние, она безвредна для общества[12]. Более того, Конституция России запрещает вмешательство в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека, защиту его от любого иного вмешательства, недопущение какого-либо идеологического диктата, насилия или контроля над личностью[13].

Казахстанский же Основной закон гарантирует не свободу мысли, а свободу творчества. По определению толкового словаря Ожегова творчество – это создание новых по замыслу культурных или материальных ценностей[14]. Юристы понимают под творческой деятельностью «создание художественных ценностей или интерпретацию (перевод) произведений литературы и искусства в любой форме и любым способом»[15]. Но нельзя забывать и о том, что помимо искусства и литературы к творческой деятельности следует относить и научную работу. Как видно из текста Конституции РК, законодатель разделил свободу творчества и свободу слова. Вопрос о первичности этих двух институтов носит скорее философский характер, поэтому на нем мы останавливаться не будем[16]. Интересно, что в Конституции России право на творчество содержится в другой статье[17]. Отсюда можно сделать вывод, что российский законодатель отделяет свободу слова от творчества (возможно, предлагает рассматривать автономно), тогда как казахстанский, наоборот, включает.

Конституция РК запрещает цензуру. Что считать «цензурой», мы читаем в ст. 3 Закон о СМИ. Там говорится, что цензура – предварительное согласование сообщений и материалов средствами массовой информации с государственными органами, должностными лицами и иными организациями по их требованию или по иным основаниям с целью ограничения или наложения запрета на распространение сообщений и материалов либо их отдельных частей[18]. Здесь важно понимать, что в юридическом смысле цензура может быть только предварительной. В смысле закона, а не в обыденном понимании, она всегда может быть только государственной. Правда, есть сложность с толкованием слова «организация». Дело в том, что это понятие родовое, которое объединяет предусмотренные законодательством организационно-правовые формы юридических лиц. Таким образом, в предполагаемый список цензоров входят и коммерческие организации. Цензура со стороны редактора или частного владельца СМИ, политических партий, церкви и т. д. таковой с точки зрения права не является и, стало быть, не запрещена[19] (UPD: смотри комментарий). Таково же и положение российской Конституции, где также прописан запрет на цензуру.

Вторая  часть ст. 20 раскрывает суть свободы информации: «каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом.  Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан,  определяется законом». Схожее положение записано в четвертом пункте российского верховного закона. Единственное отличие в том, что российская Конституция добавляет к уже перечисленным пунктам право «свободно искать, передавать и производить информацию». Российская норма в данном случае более конкретна и практична[20]. Российские ученые-правоведы комментируют это положение следующим образом. Право на свободное выражение своего мнения включает в себя право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это право на свободу информации, гарантируемое ч. 4 комментируемой статьи, может осуществляться различными способами – посредством межличностного общения, средств массовой информации (СМИ), материальных носителей информации, учебных заведений, на собраниях и митингах, сходах граждан, через различного рода клубы, лектории, наглядные средства (плакаты и т.п.) и иные способы по собственному выбору. Законными эти способы считаются, если при их использовании соблюдаются установленные законодательством правила, например для СМИ, для проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Свобода информации выражается также в праве каждого свободно передавать, производить и распространять информацию законными способами. Отсюда вытекает недопустимость монополии государства на производство и распространение информации. Средства распространения информации могут быть как государственными, так и общественными, частными.

Между тем анализируемая норма в казахстанской Конституции избежала проблемы толкования, с какой сталкиваются конституционалисты из России. Дело в том, что ни один комментарий толком не поясняет, чем отличаются понятия «передавать» и «распространять» информацию. В казахстанском аналоге первого термина просто нет. Конечно, мы можем предположить, что «передавать» предполагает единичного адресата (например, при межличностном общении). Тогда как «распространять» – множественного адресата (деятельность СМИ). И тем не менее очевидно, что два понятия просто дублируют друг друга.

Наконец, сравним п. 3 ст. 20 Конституции РК и п. 2 ст. 29 российской Конституции. Они во многом повторяют Международный пакт о гражданских и политических правах и другие международные договоры. Оба пункта запрещают пропаганду или агитацию социального, расового, национального, религиозного и языкового превосходства[21]. И если в Конституции РФ запрет на агитацию и пропаганду ограничивается лишь перечисленными пунктами, то Основной закон Казахстана добавляет к этому перечню недопустимость агитации и пропаганды «насильственного изменения конституционного строя,  нарушения целостности Республики, подрыва безопасности государства, войны», а также «культа жестокости и насилия». А ввиду исторически сложившихся обстоятельств законодатели посчитали, что в перечень запрещаемых тем следует отнести и возможность пропаганды и агитации сословного и родового превосходства. Перечисленные «запрещенные» темы, по сути, очерчивают границу злоупотребления свободой слова. Нарушения же влекут за собой реальную ответственность, предусмотренную, в частности, Уголовным кодексом РК и в иных нормативных правовых актах.

Вместе с тем следует отметить два пункта российской Конституции, которым нет аналога в казахстанской. В п. 3 ст. 29 говорится, что никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. В соответствии с этим положением, невозможно как прямое, так и косвенное принуждение. Например, запрещено предоставление льгот и преимуществ или установление ограничений в зависимости от убеждений человека. Также смысл этого положения заключается в том, что даже если индивид заблуждается или имеет ошибочное мнение, никто не вправе вынудить его к изменению своих мнений и убеждений. Скажем, если человек считает коммунизм хуже фашизма – это его мнение, и никто не имеет права заставлять отказываться от этой точки зрения. Изменить ее может лишь сам индивид в течение своей жизни.

П. 5 ст. 29 гарантирует свободу массовой информации. Автор учебника «Правовые основы журналистики» А. Рихтер пишет, что свобода массовой информации гарантируется далеко не во всех конституциях стран мира. В этом отношении Конституция РФ является скорее исключением, чем правилом. Конституция говорит о свободе массовой информации, а не о свободе средств массовой информации. Речь идет о свободе распространять любые сведения через СМИ, а не о праве средств массовой информации заниматься чем угодно. Гарантии свободы массовой информации состоят в плюрализме собственности на СМИ, недопустимости их монополизации в руках государства или нескольких частных владельцев, в идеологическом и политическом многообразии распространяемой массовой информации.

Таким образом, мы видим, что конституционные основы информационно-массового права в обеих странах фактически идентичны. Различаются они лишь ввиду особенностей исторического развития. Отсутствие же тех или иных положений в статьях Конституций не означает, что тот или иной документ хуже. Ведь «пробелы» национального законодательства подчас восполняются положениями международного права. Мы привели конкретные примеры в настоящей главе. Тем не менее при всей смысловой схожести Конституции Казахстана и России накладывают свой неповторимый отпечаток на юридическую систему стран. Так, если различий в Основных законах не так много, то они в геометрической прогрессии увеличиваются и проявляются в документах, стоящих ниже в иерархии нормативных правовых актов. Яркий тому пример – различия в законах России и Казахстана, регулирующих деятельность СМИ.

Свобода информации в конституциях других стран. Верховные суды многих стран заявляют, что право на доступ к информации защищено общей конституционной гарантией свободы самовыражения. Например, в 1969 году Верховный суд Японии создал в двух, привлекших внимание случаях, принцип о том, что shiru kenri («право знать») защищено гарантией свободы самовыражения в ст. 21 Конституции этой страны.

В 1982 году Верховный суд Индии принял решение о том, что доступ к информации правительства является важной частью фундаментального права на свободу слова и самовыражения в ст. 19 Конституции: «Концепция открытого правительства непосредственно вытекает из права знать, что представляется очевидным из права на свободу слова и самовыражения, гарантированного Статьей 19(1)(а). Таким образом, раскрытие информации в отношении работы правительства должно быть правилом, а секретность – исключением, оправданным только в том случае, если этого требует наистрожайшее требование общественного интереса. Подход Суда должен быть таковым, чтобы ослабить область секретности как можно больше в соответствии с требованиями общественного интереса, все время помня о том, что раскрытие также служит важному аспекту общественного интереса».

В Южной Корее Конституционный суд постановил в двух конструктивных случаях в 1989 и 1991 годах, что «право знать» заложено в гарантии свободы самовыражения в ст. 21 Конституции, и что в определенных обстоятельствах это право может быть нарушено, если правительственные чиновники отказываются раскрыть запрашиваемые документы.

В некоторых странах, и в особенности в Соединенных Штатах, национальные суды не хотели соглашаться с тем, что гарантия свободы самовыражения включает право на доступ к информации, которой обладает государство. Верховный суд США счел, что Первая поправка Конституции, которая гарантирует свободу слова и прессы, не «[дает] права на доступ к правительственной информации или источникам информации, которые находятся под контролем правительства». Однако это может быть потому, что эта поправка рассматривается исключительно негативно, требуя от Конгресса воздержаться от принятия любого закона, который ограничивает свободу слова. Международная, в большинстве случаев конституционная, защита свободы самовыражения является более позитивной и признает, что в некоторых случаях для обеспечения на практике этого ключевого демократического права необходимы государственные действия.

Целый ряд стран специально включает право на информацию в число конституционно гарантированных прав человека. В течение последнего времени многие страны, которые совсем недавно создали многопартийные системы или находятся на этапе перехода к демократии, включили право на свободу информации в свои конституции. В качестве примера можно было бы назвать Болгарию (ст. 41), Эстонию (ст. 44), Венгрию (ст. 61(1)), Литву (ст. 25(5)), Малави (ст. 37), Молдову (ст. 34), Филиппины (ст. III (7)), Польшу (ст. 61), Румынию (ст. 31), Южную Африку (раздел 32) и Таиланд (раздел 58).

В Латинской Америке конституции, как правило, акцентировали внимание на одном важном аспекте права на информацию, а именно, на запросе о habeas data – праве доступа информации о самом себе, независимо от того, находятся эти данные у государственного или частного органа, и праве обновлять или исправлять эти данные при необходимости. Например, ст. 43 Конституции Аргентины гласит: «Каждый человек имеет право направлять запрос о самом себе (habeas data) для того, чтобы посмотреть любую информацию, которую государственный или частный банк данных должен иметь в отношении него, и как эта информация используется для предоставления материалов или отчетов. Если информация ложная или дискриминационная, он имеет право потребовать ликвидации этой информации, конфиденциального ее хранения или обновления, не раскрывая при этом конфиденциальности источников новостей»[22].

Таким образом, мы видим, что при всем многообразии форм конституций, в большинстве из них утверждают право каждого на информацию. Именно это дает возможность законодателю вводить данный принцип в нижестоящие нормативные правовые акты.

Вопросы для самостоятельной работы с источниками:

1. Что провозглашают шведские Акт о свободе печати  и Основной закон о свободе высказываний?
2. Какую историю имеет Первая поправка к Конституции США?
3. Что такое творчество? Как вы думаете, почему российский законодатель отделил творчество от свободы мысли и слова, а казахстанский – объединил?
4. Приведите исторические примеры цензуры СМИ.